تقرير لـ باستيت: مجلس الشيوخ.. التشكيل والعمل
منذ أيام قليلة مضت، وتحديدًا في 18 أكتوبر 2025، بدأ مجلس الشيوخ أعمال دورته الأولى من الفصل التشريعي الثاني، وذلك عقب انتخابات اتسمت بالفتور. فكيف حدث ذلك؟ وما هي أسبابه؟ وكيف سيقوم المجلس بأداء عمله في الفترة القادمة؟
الازدواج البرلماني في التجربة المصرية
نشأ نظام المجلسين منذ البداية (دوليًا) في إنجلترا، وقد ارتبطت تلك النشأة بالبناء الطبقي للمجتمع الإنجليزي. لكن نتيجة مسايرة موجة التمدين وحقوق الإنسان، والتي دعت ضمن ما دعت إلى تذويب الفوارق بين الطبقات والمساواة بين المواطنين، انحدرت سلطة مجلس اللوردات لحساب مجلس العموم منذ عام 1832، وتُكرس ذلك دستوريًا منذ عام 1911. وقد انتقلت التجربة الإنجليزية بداية إلى الولايات المتحدة الأمريكية التي أخذت بنظام المجلسين منذ تأسيسها، ومنها أصبحت عديد من البلاد الفيدرالية تأخذ بهذا النظام.
ورغم أن عديدًا من الأدبيات البرلمانية دأبت على الحديث عن كيف أن نظام المجلس الواحد أو المجلسين أفضل من الآخر، إلا أنه تبين أن الممارسة هي الحكم الرئيس، خاصة في مسألة الديمقراطية، إذ قد يوجد نظام مجلس واحد في بلد ديمقراطي، وقد يُؤخذ بنظام المجلسين في بلد شمولي، والعكس صحيح.
وفي مصر، عندما عُدل دستور 2012 للمرة الثانية في أبريل 2019، أوجد الشارع الدستوري مجلسًا آخر إلى جانب مجلس النواب، سماه مجلس الشيوخ، على غرار التسمية ذاتها التي كانت قائمة إبان الحقبة شبه الليبرالية (1952-1923)، وعلى غرار ما سطره التعديل الدستوري لعام 1971 عام 1980 بتأسيس مجلس الشورى، وهو ما قام به دستور 2012 ذاته تحت اسم مجلس الشورى.
اليوم، تتمثل أهمية دور مجلس الشيوخ في النظام السياسي في حتمية التعرف على الإطارين الدستوري والقانوني للمجلس في عديد من الأمور والقضايا التي ارتبطت، ليس فقط بطريقة انتخابه، بل يتعدى الأمر ذلك إلى صلاحيات المجلس التي اعتُبرت ذات تأثير كبير على المشاركة في انتخابه ترشيحًا واقتراعًا. وقد ارتبط كل ذلك بالدستور الحالي، وقانون المجلس رقم (141) لسنة 2020 "في شأن مجلس الشيوخ" المعدل بالقانون 84 لسنة 2025.
فعقب الدعوة إلى تعديل دستور 2012 للمرة الثانية (عام 2019)، كان أحد أبرز تلك التعديلات هو تأسيس مجلس الشيوخ. وكانت المادة 82 من هذا الدستور في الأصل قد أقرت عام 2012 وجود برلمان من غرفتين. ولما كان الأخير قد نشأ بموجب لجنة المائة التي شكلها مجلس النواب عام 2012 لوضع الدستور، وكانت تهيمن عليها جماعة الإخوان المسلمين، على غير رغبة معظم القوى المدنية التي كانت أقلية داخل اللجنة، وكانت تلك الأقلية لا ترغب في وجود هذا المجلس، بسبب الميراث السلبي الناتج عن عدم فاعليته في النظام السياسي إبان حقبة مبارك، فقد كان أحد أولويات تعديل الدستور عام 2014، أي عقب أحداث 30 يونيو 2013، هو وجود برلمان من غرفة واحدة، وبالفعل كان التصويت بوجود غرفة واحدة هو الغالب داخل لجنة الخمسين، والتي أُوكل لها تعديل الدستور، رغم وجود أصوات كانت ترغب في بقاء تلك الغرفة.
غاية القول إن عودة المجلس الثاني عقب التعديل الدستوري عام 2019، كان بمنزلة عودة لما أُقر من قبل، لكن مع تعديل اختصاصات المجلس بشكل درامي.
وعامة، فقد كان تأسيس المجلس الحالي قد دُشن عبر المادة 248 من الدستور، التي نصت على أن "يختص مجلس الشيوخ بدراسة واقتراح ما يراه كفيلاً بتوسيد دعائم الديمقراطية....". وبتلك المادة لم يَرِد أي نص أو ملمح يُسمى أو يَنعت مجلس الشيوخ بالغرفة الثانية، أو أنه شريك للسلطة التشريعية، على عكس المادة 73 من دستور 1923 والمادة 74 من دستور 1930 واللتان نصتا على أن البرلمان يتألف من مجلسين هما الشيوخ والنواب، والمادة 82 من دستور 2012 التي نصت على أن "تتكون السلطة التشريعية من مجلس النواب ومجلس الشورى".
اختصاصات مبتسرة
أما بشأن اختصاصات مجلس الشيوخ تفصيلًا، فقد ورد ذلك في المادة (249) من الدستور الحالي، بأنه "يُؤخذ رأي مجلس الشيوخ فيما يلي: الاقتراحات الخاصة بتعديل مادة أو أكثر من مواد الدستور، ومشروع الخطة العامة للتنمية، ومعاهدات الصلح والتحالف وجميع المعاهدات التي تتعلق بحقوق السيادة، ومشروعات القوانين ومشروعات القوانين المكملة للدستور التي تُحال إليه من رئيس الجمهورية أو مجلس النواب، وما يحيله رئيس الجمهورية إلى المجلس من موضوعات تتصل بالسياسة العامة للدولة أو بسياستها في الشؤون العربية أو الخارجية، ويُبلغ المجلس رأيه في هذه الأمور إلى رئيس الجمهورية ومجلس النواب".
على هذا الأساس، يكون مجلس الشيوخ مجلسًا يُنتظر مبادرات من هم خارجه للقيام بعمله، اللهم إلا في ثلاثة مجالات غير متواترة: الأول، تعديل مادة أو أكثر من الدستور، وهو أمر لا يبدو أنه يتكرر كثيرًا. والثاني، مشروع الخطة العامة للتنمية الاقتصادية والاجتماعية، وهو أمر يتكرر مرة كل سنة فقط على الأكثر. والثالث، معاهدات الصلح والتحالف، المتصلة بحقوق السيادة، وهي أمور لم تتكرر في نصف القرن الأخير سوى ثلاث مرات.
على أنه يجب التنويه إلى أنه إضافةً لما ذُكر في المادة 249، فقد أوردت المادة 254 من الدستور سريان بعض مواد الدستور على مجلس الشيوخ، ونصت بشأن وظيفة المجلس الجديد - على سبيل الحصر - أمرين، الأول: ما جاء في المادة 132، وتنص على أنه "يجوز لعشرين عضوًا من مجلس النواب على الأقل طلب مناقشة موضوع عام لاستيضاح سياسة الحكومة بشأنه". الثاني: المادة 133 وتنص "لكل عضو من أعضاء مجلس النواب إبداء اقتراح برغبة في موضوع عام إلى رئيس مجلس الوزراء، أو أحد نوابه، أو أحد الوزراء، أو نوابهم".
إن ما سبق من صلاحيات يُشير إلى أن مجلس الشيوخ الحالي هو الأقل من حيث الاختصاصات مقارنة بأية مجالس ثانية منذ بدء الحياة النيابية بمصر عام 1923 حتى اليوم، وهو أمر تم التحقق منه من واقع قراءة الدساتير المصرية خلال تلك الفترة. لذلك فهو، إن شئنا القول، مجلس منتخب وفقط، أي ليس غرفة ثانية أو برلمانًا أو جزءًا من السلطة التشريعية.
النظام الانتخابي يتحكم بالعضوية
وفقًا للتعديل الدستوري عام 2019، تنص المادة 250 على أن "يُشكل مجلس الشيوخ من عدد من الأعضاء يُحدده القانون على ألا يقل عن (180) عضوًا. وتكون مدة عضوية مجلس الشيوخ خمس سنوات....وينتخب ثلثا أعضائه بالاقتراع العام السري المباشر، ويعين رئيس الجمهورية الثلث الباقي....". وتفصيلاً، ومن حيث العدد، نصت المادة 1 من القانون (141) لسنة 2020 في شأن مجلس الشيوخ على أن يتألف المجلس من 300 عضو، ثلثاهم بالانتخاب وثلثهم بالتعيين. ويتسم شكل الانتخاب في مجلس الشيوخ 2020، وهو ما جرى عليه الانتخابات عام 2025، بوجود وسيلتين تنتميان إلى النظام الأغلبي، هما الأسلوب الفردي ويُخصص له 100 مقعد منتخب، وأسلوب الكتلة الحزبية المعروف إعلاميًا بالقائمة المطلقة، ويُخصص له 100 مقعد منتخب آخر. الأسلوب الأول يرمي إلى إعلان فوز من حصل على أغلبية 50% +1 من أصوات الناخبين. أما الأسلوب الآخر، أي القائمة المطلقة، ففيه يحق للأحزاب وأية قوى الترشح فيها، بوضع الأسماء المرشحة في قوائم، وتفوز القائمة بكل المقاعد المطلوبة حال حصولها على 50% +1. وعامة فقد انتُقد هذا الأسلوب الأخير لصالح النظام النسبي، لأنه يلغي 49% أو أقل من أصوات الناخبين، إذ يحولها إلى القائمة التي حصلت على 51% أو أكثر من الأصوات، فتكون تلك القائمة كما لو كانت حاصلة على 100% من الأصوات، ما يُعد تزويرًا لإرادة الناخبين بسبب تحول أوراق الاقتراع. كما أن هذا النظام تتمسك به السلطة في مصر بذريعة أنه الكفيل بتمثيل الكوتات الست الدستورية في انتخابات مجلس النواب. على أن مجلس الشيوخ لا توجد به أية كوتات دستورية في عضويته، لذلك يصبح من غير المبرر تمسك السلطة به في مجلس لا علاقة له بالكوتات دستوريًا، كما أنه حُكم في مصر بعدم دستوريته ثلاث مرات، وأخيرًا، فإنه لكثرة عيوبه، تعمل به ثلاث دول حول العالم فقط.
الدوائر الانتخابية
تستكمل المشكلات بمعرفة الدوائر الانتخابية للمجلس، وهي نوعان أيضًا. دوائر النظام الفردي وعددها 27 دائرة بواقع دائرة بكل محافظة، ونظام دوائر القوائم المطلقة، بواقع أربعة قطاعات كبرى على مستوى الجمهورية: قطاع القاهرة وجنوب ووسط الدلتا، وقطاع شمال ووسط وجنوب الصعيد، وقطاع شرق الدلتا، وقطاع غرب الدلتا.
ومهما يكن من أمر، فإنه رغم قلة مساحة دائرة الفردي عن دائرة القوائم، إلا أنه لا يمكن لغالبية المرشحين أن يتحملوا انتخابيًا السعة الكبيرة للدائرة الفردية، والتي يبلغ أدناها في محافظة دمياط (910 كم2) وأكبرها بمحافظة الوادي الجديد (440 ألف كم2). وبالنسبة للقوائم، فهي تتسم باتساع المساحة الدائرة بشكل يجعل المرشحين عاجزين عن أن يجوبوها خلال فترة الدعاية الانتخابية. هنا يُشار إلى أن أحد الدوائر الأربع تمتد من محافظة الجيزة، وتنتهى في محافظة أسوان، وتمتد شرقًا من البحر الأحمر وحتى الحدود المصرية مع ليبيا غربًا، بمساحة تعادل أكثر من 60% من مساحة مصر، أو تناهز مساحة ممالك الخليج الأربع: الكويت، وقطر، والإمارات، والبحرين معًا.
عضوية المجلس الحالية
من واقع نتائج الانتخابات، ووفقًا لما أعلنته الهيئة الوطنية للانتخابات، في شقي القوائم والفردي، فإن المقاعد الـ 200 استحوذ على 180 مقعد منها، بنسبة 90%، الأحزاب الأربعة القريبة من السلطة (مستقبل وطن 105، الجبهة الوطنية 22، الشعب الجمهوري 10، حماة الوطن 43). أما المقاعد العشرون المتبقية، فكانت لكل من الوفد والتجمع 2، المصري الديمقراطي الاجتماعي 5، العدل والإصلاح والتنمية لكل منهما 4، المؤتمر والحرية المصري وإرادة جيل لكل منهم 1. جدير بالذكر أن بعض تلك الأحزاب السياسية وعددها 12 حزبًا نالت لقب فائز، قبل أن تبدأ الانتخابات أصلًا. إذ اعتُبرت تلك الأحزاب الـ 12 المشاركة في القائمة المطلقة الوحيدة في الانتخابات فائزة، قبل بدء الاقتراع.
الملاحظة الأخرى، أنه من بين الفائزين الـ 200 في انتخابات الشيوخ 2025 كان عدد 51 عضوًا، كانوا قد ترشحوا لخوض الانتخابات وهم أعضاء بمجلس شيوخ 2020، وكان هؤلاء الفائزون ضمن 53 عضوًا ترشحوا وكانوا بمجلس 2020. أما انتماءات الفائزين، فكان نحو 40 منهم من مستقبل وطن. هذا العدد الكبير من الفائزين يعني أن نحو ربع الأعضاء الفائزين هم في الأصل من المجلس السابق، ما يشير إلى أن معدل تجديد النخبة في المجلس يصل إلى ثلاثة أرباع الأعضاء.
أخيرًا، ووفقًا لقرار رئيس الجمهورية رقم 575 لسنة 2025، فقد تم تعيين 100 عضو، كان منهم ممثلين لـ 7 أحزاب جديدة لم يمثلوا بالانتخاب وبعضهم لم يقدم مرشحين كحزب النور. وبذلك يمثل بالمجلس اليوم 19 حزبًا بين انتخاب وتعيين، أغلبهم ممثلين تمثيلاً شكليًا. وفي جميع الأحوال تحققت نسبة المرأة في عضوية المجلس ككل فأصبح هناك 20 منتخبة و12 معينة، وزادت نسبة مقاعد الأحزاب الأربعة القريبة من السلطة على زيادتها أصلًا، فأصبح هناك 28 مقعدًا معينًا لحماة الوطن، و14 لمستقبل وطن و23 لحزب الجبهة، و4 مقاعد للشعب الجمهوري.
هكذا تكون صلاحيات المجلس المحدودة للغاية، وتركيبة عضويته التي ستحكم عمله مستقبلاً. هذا العمل لا يُعتقد أنه سيكون إيجابيًا إلا إذا انتزع المجلس بنفسه صلاحيات ليس له، كأن يطلب دائمًا من رئيس الجمهورية ومن مجلس النواب أن تُحال إليه مشروعات القوانين المثيرة للجدل، كي يشارك في مناقشاتها، ولا ينتظر أن تبارد هاتين الجهتين بإحالة تلك المشروعات. عندئذ (وفقط) يتوقع أن يكون للمجلس دور مهم في الحياة السياسية.
د. عمرو هاشم ربيع
مستشار مركز الدراسات السياسية والاستراتيجية بالأهرام
عضو مجلس أمناء الحوار الوطني
صادر عن مركز باستيت للدراسات السياسية والاستراتيجية
Bastet Brief: The Senate—Composition and Function
Dr. Amr Hashem Rabie
Senior Advisor, Al-Ahram Center for Political & Strategic Studies
Member, Board of Trustees of the National Dialogue
A few days ago—specifically on 18 October 2025—the Senate opened the first session of its second legislative term, following elections marked by noticeable apathy. How did this happen? What explains it? And how is the chamber likely to perform in the period ahead?
Bicameralism in the Egyptian Experience
The bicameral system originated in England, where it was linked to the class structure of English society. Yet, with the advance of urbanization and human-rights norms—aimed, among other things, at blurring class distinctions and ensuring equality among citizens—the House of Lords’ power declined to the benefit of the House of Commons beginning in 1832, and this was entrenched constitutionally from 1911 onward. The English model then migrated to the United States, which adopted bicameralism at its founding; from there, many federal states followed suit.
Although parliamentary literature often debates whether unicameral or bicameral systems are “better,” practice is the true arbiter—especially in matters of democracy. A unicameral legislature can exist in a democratic state, just as a bicameral system can exist in an authoritarian one, and vice versa.
In Egypt, when the 2012 Constitution was amended for the second time in April 2019, the constitutional legislator created another chamber alongside the House of Representatives, naming it the Senate—reviving the term used in the semi-liberal era (1923–1952) and echoing the 1980 amendment to the 1971 Constitution that had established the Shura Council, as did the 2012 Constitution under the same name.
Today, understanding the Senate’s role in the political system requires clarifying its constitutional and legal framework across numerous issues—not only its method of election, but also its powers, which significantly shaped participation in its elections, whether as candidates or voters. All of this is rooted in the current Constitution and Law No. 141 of 2020 “on the Senate,” as amended by Law No. 84 of 2025.
Following the call to amend the 2012 Constitution a second time (in 2019), one of the most significant changes was the establishment of the Senate. Article 82 of the original 2012 Constitution had already approved a two-chamber parliament. That constitution was drafted by the “Committee of One Hundred” formed by the House of Representatives in 2012, dominated by the Muslim Brotherhood, contrary to the wishes of most civil forces—then a minority on the committee—who opposed the chamber due to the Shura Council’s poor record under Mubarak. Consequently, one priority of the 2014 constitutional amendments after the events of 30 June 2013 was to return to a unicameral parliament; indeed, the majority within the “Committee of Fifty” tasked with the amendments voted for a single chamber, despite some voices favoring retention of the second.
In short, the chamber’s re-establishment via the 2019 constitutional amendment was a return to earlier arrangements—but with dramatically revised powers.
As constituted, the current chamber was launched through Article 248 of the Constitution, which states that “the Senate is responsible for studying and proposing what it deems capable of consolidating the foundations of democracy….” Notably, this article does not label the Senate a “second chamber,” nor does it describe it as a partner in the legislative authority—unlike Article 73 of the 1923 Constitution and Article 74 of the 1930 Constitution, which both stipulated that Parliament consists of two chambers (Senate and Deputies), and unlike Article 82 of the 2012 Constitution, which provided that “the legislative authority consists of the House of Representatives and the Shura Council.”
Truncated Powers
The Senate’s powers are detailed in Article 249 of the current Constitution, which provides that the Senate’s opinion shall be sought on: proposed amendments to one or more constitutional articles; the general development plan; peace and alliance treaties and all treaties relating to rights of sovereignty; draft laws and draft constitutional-complementary laws referred to it by the President of the Republic or the House of Representatives; and matters relating to public policy or to Arab or foreign affairs referred by the President of the Republic. The chamber communicates its opinion on these matters to the President and the House.
On this basis, the Senate largely acts upon initiatives originating outside it—except in three infrequent domains: (1) constitutional amendments, which are not a regular occurrence; (2) the general socio-economic development plan, which arises at most once per year; and (3) peace and alliance treaties affecting sovereign rights, which have occurred only three times over the past half-century.
In addition to Article 249, Article 254 extends the application of certain constitutional provisions to the Senate and, exhaustively, grants two functions mirroring those in the House: first, Article 132 (“At least twenty members of the House of Representatives may request discussion of a public matter to seek clarification of the government’s policy regarding it.”); and second, Article 133 (“Each member of the House of Representatives may submit a proposal in the form of a desire concerning a public matter to the Prime Minister, any of his deputies, a minister, or their deputies.”).
Taken together, these powers make the present-day Senate the least empowered second chamber since Egypt’s parliamentary life began in 1923—verified through a reading of Egyptian constitutions over that period. It is, in effect, an elected council only, not a co-equal chamber, parliament, or component of the legislative authority.
How the Electoral System Shapes Membership
Under the 2019 amendment, Article 250 stipulates that “the Senate shall be composed of a number of members determined by law, not fewer than 180. The term of membership is five years… Two-thirds of the members are elected by direct, secret, general ballot, and the remaining third is appointed by the President of the Republic….” In detail, Article 1 of Law No. 141 of 2020 sets the chamber at 300 members—two-thirds elected, one-third appointed. The Senate elections in 2020—and again in 2025—used two majoritarian methods: (a) individual candidacy with 100 elected seats; and (b) a party-bloc “closed-list, winner-takes-all” system with another 100 elected seats. The first method declares the candidate winning 50% + 1 of votes the victor. Under the closed-list system, parties or groups submit lists; any list obtaining 50% + 1 wins all seats in that district.
This latter method has been criticized in favor of proportional representation because it effectively cancels up to 49% of votes, transferring them to the list that just exceeds 50%, as if it had won 100%—a distortion of voter intent. The executive defends this system for the House of Representatives on the grounds that it enables representation of six constitutional quotas. Yet the Senate has no constitutional quotas in its membership, making adherence to the system unjustified in a chamber unrelated to quotas. Moreover, Egyptian courts have ruled it unconstitutional three times, and, given its many flaws, only three countries worldwide currently use it.
Electoral Districts
Here, too, problems persist. Individual-seat districts number 27 (one per governorate). List districts consist of four large national sectors: (1) Cairo, Central and Southern Delta; (2) North, Central and South Upper Egypt; (3) East Delta; and (4) West Delta.
Despite being smaller than list districts, most candidates cannot realistically shoulder the vast size even of individual districts—ranging from a minimum of about 910 km² in Damietta to a maximum of about 440,000 km² in New Valley. List districts are even more expansive. One sector, for instance, stretches from Giza to Aswan and east–west from the Red Sea to Egypt’s border with Libya, encompassing over 60% of Egypt’s area, roughly comparable to the combined area of the four Gulf monarchies of Kuwait, Qatar, the UAE, and Bahrain.
Current Membership
According to results announced by the National Elections Authority—across both list and individual contests—of the 200 elected seats, 180 (90%) were won by four parties close to the executive: Mostaqbal Watan (Future of the Nation) 105; National Front 22; Homat Al-Watan (Protectors of the Nation) 43; and Republican People’s Party 10. The remaining 20 seats went to: Wafd and Tagammu’ (2 each); Egyptian Social Democratic Party (5); Al-Adl and Islah wa Tanmiya (4 each); and, with one seat each, Al-Mo’tamar (Conference), Al-Horreya Al-Masreya (Free Egyptians), and Iradet Geel (Will of a Generation).
It is noteworthy that twelve parties were effectively declared “winners” before voting began, by virtue of being included on the sole closed list—thus securing victory by acclamation.
Another observation: among the 200 winners in the 2025 Senate elections, 51 had sought reelection while already serving as 2020 Senators—out of 53 incumbents who ran. Roughly 40 of these were from Mostaqbal Watan. This means about one quarter of the winners had served in the previous chamber, implying an elite-renewal rate of approximately three quarters.
Finally, Presidential Decree No. 575/2025 appointed 100 members, including representatives of seven parties not elected (some fielded no candidates, e.g., the Nour Party). In total, 18 parties are now represented—by election and appointment—most only formally. Women’s representation reached quota-like levels in practice: 20 elected and 12 appointed members. Appointments further boosted the four executive-aligned parties: 28 appointed seats to Homat Al-Watan, 23 to the National Front, 14 to Mostaqbal Watan, and 4 to the Republican People’s Party.
Outlook
Thus stand the Senate’s very limited powers and the composition that will shape its future work. Meaningful impact is unlikely unless the chamber assertively expands its role—e.g., by proactively requesting that the President and the House of Representatives refer contentious draft legislation for its review, rather than waiting passively for such referrals. Only then might the Senate play a consequential role in Egypt’s political life.